APRESENTAÇÃO

CONTEXTO

A efetivação de responsabilidades, quando se verifique o uso indevido de dinheiros públicos, é uma exigência e uma componente essencial da boa gestão das finanças públicas e de um adequado sistema de controlo e responsabilização. A sua relevância assenta no facto de os gestores dos bens públicos lidarem com bens que são dos cidadãos e não seus e de, consequentemente, deverem responder por essa gestão.

De entre as responsabilidades que é possível acionar nessas circunstâncias, a efetivação da responsabilidade financeira, constitucionalmente atribuída ao Tribunal de Contas, assume uma especial relevância:

• No modo como o cidadão perceciona o funcionamento do sistema de controlo das contas e dos gestores públicos
• Pelas suas dimensões e efeitos múltiplos: preventivos, sancionatórios e ressarcitórios; e
• Pela atuação de uma instituição independente e autónoma e, por isso, fortemente legitimada no exercício das suas funções

O desenho da responsabilidade financeira tem evoluído ao longo do tempo, procurando incorporar e assegurar equilíbrios entre os princípios nucleares do Estado de Direito democrático e fórmulas eficazes de efetivação.

Enfrenta, no entanto, hoje, significativos desafios:

• As conceções de responsabilidade e responsabilização na gestão pública evoluíram. Hoje, os princípios de gestão pública incorporam níveis acrescidos de autonomia, que reclamam maiores índices de responsabilidade
• O grau de confiança dos cidadãos relativamente às instituições públicas tem decrescido e as suas expetativas relativamente à gestão dos bens públicos, em termos de transparência e responsabilização, são de crescente exigência
• O paradigma financeiro público, em termos de perímetro, regras, vinculações e sistemas contabilísticos, mudou radicalmente. Destacam-se, neste domínio, os novos sistemas orçamentais e contabilísticos, a gestão de bens e serviços públicos por parte de entidades fora do setor público administrativo (empresas, entidades reguladoras, ordens profissionais, etc.) e a vinculação externa dos Estados e entidades associadas a obrigações orçamentais e financeiras sem precedentes.

Estes desafios convocam a necessidade de potenciar a aplicabilidade e efetividade do regime de responsabilidade financeira definido. Mas convocam ainda mais a necessidade de refletir sobre se as soluções legislativas hoje consagradas são as mais adequadas a garantir a responsabilização que os cidadãos esperam e sobre que possíveis pistas podem ser lançadas para um desenho de responsabilidade mais adequado à realidade financeira do século XXI, que seja coerente, responsabilizante e eficaz.

Procurando responder a tal necessidade, o Tribunal de Contas pretende suscitar o debate sobre os desafios e as respostas que se apresentam hoje como inevitáveis, numa sociedade de múltiplos controlos e que é cada vez mais exigente no modo como se gerem os recursos financeiros de todos. Trata-se, essencialmente, de pensar o modo de conceptualizar um enforcement da responsabilidade financeira que se adeque às exigências dos novos desafios que são colocados à governação e à boa gestão da coisa pública.

Vai, para isso, levar-se a efeito um Ciclo de Seminários em que, à luz do conceito nuclear da responsabilidade financeira e da sua contextualização, se suscitem e debatam as questões estruturais que perpassam na aplicação do regime vigente, tendo presentes a prática, a doutrina e a comparação com sistemas de controlo financeiro jurisdicional consagrados em instituições congéneres de outros países, procurando ainda visualizar opções de modelação dum adequado e eficiente regime de responsabilidade financeira, que responda às exigências dos tempos atuais.

Temas como a natureza e a eficácia da responsabilidade financeira à luz da sua autonomia constitucional, a dimensão substantiva do quadro de infrações, o leque e o âmbito dos responsáveis e o processo de efetivação da responsabilidade financeira serão as traves estruturais destes debates, desdobradas em questões mais detalhadas que respondam em cada uma dessas áreas temáticas aos desafios elencados.

OBJETIVOS

Pretende-se com este ciclo de seminários:

1. Refletir sobre a natureza da responsabilidade financeira num quadro doutrinário e comparativo mais vasto, capaz de criar um entendimento comum e estabilizado dos grandes objetivos e prioridades
2. Relacionar a responsabilidade por infrações financeiras com outros tipos de responsabilidade pelos atos de gestão pública (administrativa, civil, penal, política)
3. Identificar problemas e melhorias com impacto na relevância e efetividade do sistema de responsabilização financeira, tanto no plano organizativo como legislativo
4. Visualizar alternativas de resolução e ação
5. Envolver a academia na reflexão de problemas doutrinários até hoje muito pouco trabalhados
6. Interagir de modo útil com outros atores do processo prático de efetivação de responsabilidades: ministério público, órgãos de controlo interno, responsáveis político-legislativos, etc.
7. Sensibilizar os órgãos de gestão e legiferação para os desafios que têm de ser enfrentados no caminho para um sistema mais efetivo de responsabilização pública

SEMINÁRIOS TEMÁTICOS

Face à amplitude das matérias a debater, serão realizados vários debates parcelares, por forma a garantir a profundidade que se pretende atribuir à discussão de cada uma das temáticas.

Realizar-se-ão quatro seminários temáticos para realizar os objetivos a) a f) de uma forma aprofundada, detalhada e profissional.

Os destinatários preferenciais destes seminários são o público interno do Tribunal e elementos selecionados da academia e de outras instituições, nacionais e internacionais, com relevância para a concreta temática em discussão em cada um dos seminários. A intervenção destas individualidades terá lugar preferencialmente como oradores ou facilitadores.

O formato dos seminários temáticos pretende:

• Responder a questões concretas ligadas a cada um dos temas
• Dar aos participantes espaço de discussão e interação
• Identificar questões cruciais em cada uma das matérias que devam ser levadas à síntese final

Em cada um destes seminários intervêm qualificados peritos académicos ou profissionais e representantes de instituições de controlo financeiro jurisdicional de outro país.

Pretende-se que cada seminário abra um espaço de questionamento e debate, de modo a gerar pensamento crítico e a suscitar novas reflexões, que potenciem as conclusões a extrair no seminário final.

Os seminários temáticos realizam-se no auditório do Tribunal de Contas, com transmissão por videoconferência para as respetivas Secções Regionais.

Os trabalhos serão gravados e objeto de publicação.

SEMINÁRIO 1

Duração e Calendarização: 2 de Outubro de 2017, 10h00-12h30;14h30-17h00

Temática: A NATUREZA E A EVOLUÇÃO DA RESPONSABILIDADE FINANCEIRA

• A sua evolução histórica e conceptual à luz dos paradigmas jurídico-financeiros de gestão e controlo
• A responsabilidade financeira dos ordenadores de pagamentos e dos exatores e a responsabilidade financeira dos ordenadores de despesa
• A relevância das diferenças na tipologia e regime das entidades hoje sujeitas à jurisdição financeira
• Os elementos constitutivos da responsabilidade financeira e, em especial, a importância do dano e da culpa
• A relevância da vinculação aos princípios de boa gestão e aos princípios de estabilidade orçamental e sustentabilidade das finanças públicas como fonte de responsabilidade financeira. A responsabilidade financeira pela prestação e certificação de contas.
• A especificidade e justificação da jurisdição financeira face a outras modalidades de responsabilização por atos de gestão pública
• A dimensão constitucional e a dimensão financeira
• Identificação dos grandes desafios com vista à adaptação do regime da responsabilidade financeira à realidade jurídico-financeira atual

Especialistas convidados: Professores Joaquim Freitas da Rocha e Nazaré Costa Cabral

Experiências internacionais a explorar: França e Itália

SEMINÁRIO 2

Duração e Calendarização: 29 de Novembro de 2017, 10h00-12h30;14h30-17h00

Temática: A ADEQUAÇÃO DO QUADRO DE INFRAÇÕES FINANCEIRAS AOS DESAFIOS ACTUAIS

• Quais os factos que devem hoje gerar responsabilidade financeira
• As infrações de dano e as infrações de perigo: autonomia conceptual, coexistência e diferenças
• Natureza e regime jurídico substantivo da responsabilidade financeira reintegratória: dimensão civilista ou ressarcitória
• Natureza e regime jurídico substantivo da responsabilidade financeira sancionatória: dimensão punitiva
• São ou não necessários aperfeiçoamentos ao regime e ao quadro das infrações financeiras para ajustamento aos novos regimes jurídico-financeiros e ao perfil de atuação dos novos tipos de entidades sujeitas à jurisdição? Quais?

Especialistas convidados: Professores Paulo Mota Pinto e Pedro Caeiro, Procurador Geral Adjunto Dr. Vicente de Almeida

Experiências internacionais a explorar: Espanha

SEMINÁRIO 3

Duração e Calendarização: 19 de Janeiro de 2018, 10h00-12h30;14h30-17h00

Temática: O ÂMBITO SUBJETIVO DA RESPONSABILIDADE FINANCEIRA

• Os sujeitos das infrações (responsabilidade direta e subsidiária) e a imputação subjetiva da responsabilidade financeira reintegratória e sancionatória
• A responsabilidade financeira dos indivíduos, dos órgãos, das entidades e dos Estados
• A responsabilidade dos beneficiários de fundos públicos
• A responsabilidade dos funcionários e dirigentes, enquanto ordenadores de despesas, titulares de órgãos de gestão e/ou destinatários de ordens, diretivas ou instruções
• A responsabilidade financeira dos titulares de órgãos políticos (incl. conceito de estações competentes, dolo ou culpa grave, boa fé e dano causado ao erário público)
• As causas de justificação e exclusão da ilicitude e da culpa, as circunstâncias atenuantes e agravantes da responsabilidade financeira
• A coerência entre as várias modalidades de responsabilização por atos de gestão pública
• As dimensões política e administrativa

Especialistas convidados: Professores Nuno Cunha Rodrigues e Damião da Cunha

Painel “A responsabilização por atos de gestão pública” com intervenções dos Presidentes ou representantes do Supremo Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Administrativo, do Procurador Geral Adjunto Dr. António Cluny e do Conselheiro Morais Antunes

Experiências internacionais a explorar: Brasil

SEMINÁRIO 4

Duração e Calendarização: 16 de Março de 2018, 10h00-12h30;14h30-17h00

Temática: O PROCESSO DE EFETIVAÇÃO DA RESPONSABILIDADE FINANCEIRA

• O processo de auditoria como instrumento de identificação das infrações e responsáveis, respetivo valor probatório
• A instrução dos processos
• A instauração do processo de responsabilização (justifica-se ação popular?)
• A dimensão processual: o regime processual adequado aos processos de responsabilização financeira

Especialistas convidados: Professor Frederico da Costa Pinto, Procuradora Geral da República, Inspetor Geral de Finanças (como representante do Sistema de Controlo Interno)

Experiências internacionais a explorar: Itália e México

SEMINÁRIO FINAL

O ciclo será concluído com um seminário final que configurará uma síntese sustentada nas grandes conclusões dos debates parcelares e que desejavelmente permitirá traçar rumos de melhoria da jurisdição financeira.

O Seminário Final privilegiará o objetivo g). Desta forma, terá uma vocação essencialmente externa. Por isso, sem prejuízo da presença do público interno do Tribunal, será sobretudo dirigido aos destinatários da atividade do Tribunal, desde os órgãos de soberania (Assembleia da República e Governo) aos municípios e gestores das entidades públicas.

Com um público mais vasto e numeroso, e pretendendo passar mensagens fortes e conclusivas, o seminário final terá um formato de conferência ou colóquio, com intervenções principais, painéis de discussão e direito a perguntas e comentários pelos participantes.

Neste seminário final:

• O Presidente do Tribunal evidenciará as grandes conclusões do trabalho desenvolvido nos seminários temáticos
• Alguns dos especialistas convidados apresentarão as principais reflexões suscitadas
• Serão envolvidos os órgãos e decisores relevantes para a melhoria do sistema e da efetividade da responsabilização
• Será distribuída uma publicação com as conclusões dos seminários temáticos.

O seminário final realizar-se-á em Lisboa.

SEMINÁRIO FINAL

Duração e Calendarização: 23 de Maio de 2018, 09h30-13h00

Temática: A RELEVÂNCIA E A EFETIVIDADE DA JURISDIÇÃO FINANCEIRA NO SÉCULO XXI

• Os grandes desafios da jurisdição financeira: autonomia, ajustamento às novas realidades jurídico-financeiras, efetividade, simplificação
• Tipologia das infrações
• Imputação subjetiva
• Identificação e instrução dos factos
• Regime processual
• A efetividade da responsabilidade financeira

Intervenção principal sobre as conclusões do ciclo de seminários temáticos: Presidente do Tribunal de Contas

Especialistas convidados para um painel de comentário sobre as grandes conclusões do ciclo de seminários: Professores Gomes Canotilho, Nazaré Costa Cabral, Paulo Mota Pinto, Damião da Cunha e Frederico da Costa Pinto. Moderação: Professor Eduardo Paz Ferreira

Representantes de órgãos do Estado e destinatários da ação do Tribunal a convidar para um painel de discussão sobre as grandes linhas de melhoria do sistema de responsabilização financeira: Assembleia da República, Governo, ANMP, Associação Cívica Transparência e Integridade. Moderação: Professor Guilherme d’Oliveira Martins

Encerramento: Presidente da República

Lisboa, 18 de Julho de 2017